一、引言

公（gōng）共景（jǐng）区,在本文（wén）中特指公共资源依托型景区,是（shì）指经政（zhèng）府审定命名并划定明确范围,以国有资源为主的,具有观赏、文（wén）化或者科学价值,自然（rán）、人文景观比较（jiào）集中,环境优（yōu）美,具有（yǒu）一定旅游（yóu）条件,供人们游览、休闲（xián）或进（jìn）行科学、文化活动的地域。这（zhè）些（xiē）公共景区不仅是我（wǒ）国稀缺的、垄断的自然文化遗产资源,也（yě）是我国旅（lǚ）游业发（fā）展的主要吸引物与主力（lì）军。

二、我国公共景区政府（fǔ）规制历程（chéng）及其阶段特（tè）点

新中国成（chéng）立以来,我（wǒ）国旅（lǚ）游（yóu）景区行业发展大致经历（lì）了4个阶段,即萌芽发展（zhǎn）阶段（duàn）（1978年前处（chù）于低（dī）速发（fā）展（zhǎn）阶段）、起步（bù）发（fā）展阶段（duàn）（改（gǎi）革开（kāi）发后进入粗放经（jīng）营阶段）、成长发展阶段（20世纪（jì）80年代末步入规范经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年代以来走入（rù）体验经济阶段）。而与（yǔ）之相对应的,公共景区政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公（gōng）共景区（qū）规制停滞阶段

即新中（zhōng）国（guó）成立后至1979年,景（jǐng）区（qū）发（fā）展一直处于停滞阶段,此时正值国（guó）家建设（shè）的最（zuì）艰难（nán）年代,众多自然（rán）文化资（zī）源（yuán）遭受（shòu）到严重（chóng）破坏,景区（qū）发展处于放任自流（liú）状态,旅游只是众（zhòng）多事业中的很小一（yī）部分。

（二）公共景区加强规制阶段

即改革开（kāi）放后到20世（shì）纪90年代中期（qī）,从1982年国务（wù）院审定公布第一批国家级风景（jǐng）名胜区、开始兴办森林公园以来（lái）,国（guó）家出台了对公共景区的（de）众多管理措施,包括1985年颁布了《风景名胜（shèng）区管理暂行条例（lì）》,同年参加《保护世界（jiè）文化和自然遗产国（guó）际公约（yuē）》,1993年出台（tái）了（le）《森（sēn）林公园管（guǎn）理办法》,1994年颁布了《自（zì）然保护（hù）区管理条例》等（děng）,极大地促进了我国日益濒危（wēi）的（de）自然、文化遗产资源的保护（hù）,同时也（yě）为“以经济建设（shè）为（wéi）中（zhōng）心”的旅游（yóu）经（jīng）济事业“保驾护航（háng）”。

（三）公共景区放松规制（zhì）阶段

即20世纪（jì）90年代后（hòu）期（qī）至今,随着我国经济改革的不（bú）断深入,以及（jí）地方（fāng）发（fā）展旅游（yóu）经济的（de）意识不断增（zēng）强,公（gōng）共景区也在（zài）转变原先的事业管理体制,积极（jí）促（cù）进所有（yǒu）权与经营权分离,出让经（jīng）营权（quán）,实行企业化经营（yíng）,这起始于（yú）1997年民（mín）间资本参与（yǔ）风景名胜（shèng）资源（yuán）的（de）开发与经（jīng）营,当年湖南省分别以（yǐ）委托经营和租赁经营方（fāng）式出（chū）让（ràng）张家界黄龙洞（dòng）和宝峰（fēng）湖的开发经营（yíng）权（quán）,已开发的（de）风景名胜区也通过（guò）旅游企业的改制（zhì）进（jìn）行了景区经营权的转让；2000年,出现了全国首例风景（jǐng）名胜资源旅游经营企（qǐ）业改制实现经营权转（zhuǎn）让的案例,浙江富春（chūn）旅游股份有（yǒu）限公司将49∙6％的国有股权整（zhěng）体转让（ràng）给浙江金都实业有限责任公司（sī）,桐庐一（yī）半山水景区的旅（lǚ）游经营权交给了民（mín）间资本（běn）；2001年2月,四川省旅游局宣布出让（ràng）九寨（zhài）沟森（sēn）林公园（yuán）等10大著名旅游景（jǐng）区及100多个景点的（de）经营权；截至2002年（nián）,全（quán）国至少有19个省、自（zì）治区、直（zhí）辖市（shì）,300多个大小（xiǎo）不（bú）一的景点加入了出让经营权的（de）行（háng）列；2001年国（guó）务院在《关于（yú）进一步（bù）加（jiā）快旅游业发展（zhǎn）的通知》中明确提出,要（yào）鼓励多种（zhǒng）经济成分（fèn）参与旅游业发展（zhǎn）,有计（jì）划（huá）、有步骤地（dì）吸引外资和（hé）港澳台（tái）资参与开发旅游资源；根据（jù）我国加入（rù） WTO的承（chéng）诺,到2003年,外商可（kě）以在（zài）我国（guó）投资景（jǐng）区,旅游景区（点）可以对外资（zī）实行转让经营、出（chū）租经营、委托经营（yíng）等新模式。

三（sān）、我国（guó）公共景区放松规（guī）制后存在的（de）主要问题

在放松规（guī）制的过程中,公共景区虽然得到了长足发展,但其保护与开发、公（gōng）平与效率的矛盾（dùn）也在不断拉大,出现（xiàn）了以下因果渐进的6大问（wèn）题。

（一）公共景区条块管（guǎn）理严（yán）重,所有权虚化

长期以来,我国（guó）对公共资源,特别（bié）是自然文化遗产资源的管理,一直没（méi）有进行明确的制度安排,在两（liǎng）种经济体制的（de）混合和过渡中,名义（yì）上,国家自然文化遗产资（zī）源产权属全民所有；而实际（jì）上,公共（gòng）景区资源管辖分属在（zài）建设、文物、林业、地质、海洋、环（huán）保、水（shuǐ）利和宗教等不同部门管理,条块分（fèn）割、多（duō）头（tóu）管理现象严（yán）重（chóng）,再加上行政（zhèng）事业性（xìng）管理（lǐ）,导致（zhì）景区产权主（zhǔ）体（tǐ）并不明确,国家缺（quē）少一个专门的、稳定（dìng）的、权威机构代表国家行使（shǐ）所有权（quán）职能,造（zào）成所有（yǒu）者的事实缺位和虚化；在2006年最新出（chū）台的（de）《风景名胜区管理条例》中（zhōng）,按第四、第五条规定（dìng）,国家建（jiàn）设主管部门负责全国风景名（míng）胜区的监督（dū）管理工作,而由当地县级（jí）以上地方人民政府设置景区管理（lǐ）机构（gòu）负责景区（qū）的保护（hù）、利用和统一管理（lǐ）工（gōng）作；名（míng）义（yì）上（shàng）,行（háng）政（zhèng）法规赋（fù）予国家风景名胜区管理机构统一（yī）管理的最高权力,实际上,对管理工作最根本的管理机（jī）构负责人的（de）任（rèn）免、监督以及管（guǎn）理经费（fèi）来源、使（shǐ）用、监（jiān）督等问（wèn）题行政法规（guī）均未涉及,并且景区（qū）所（suǒ）有者与管理者主体仍未统一。

（二）公共景区（qū）管理（lǐ）体制紊（wěn）乱,行业（yè）指导与行政管理难（nán）以统一

公共（gòng）景区管理（lǐ）体制（zhì）经历了几上几下的变化,目前主要实行综合（hé）管理和（hé）分部门管理相结合的管理（lǐ）体制,但由（yóu）于当（dāng）前法律（lǜ）法（fǎ）规的含混或缺位,以（yǐ）及行政职（zhí）能归（guī）地方政府行使,行（háng）业（yè）部门只负（fù）有行业（yè）管理与技术指导职能,导致景区管理（lǐ）职能下放到（dào）地方（fāng）政府（fǔ）,造成国（guó）家对于（yú）景区的管理工作仅仅具有“指导”意（yì）义,相对于地方政府的行政（zhèng）管理 （主要通过（guò）景区（qū）领导人的任命权）显得十分软弱,以（yǐ）至于相当多的（de）景（jǐng）区管理

工作首先要服（fú）从于地方政（zhèng）府（fǔ）拉动（dòng）地方经（jīng）济的（de） “大局（jú）”,而不是以保（bǎo）护好国（guó）家的自然文化遗产资源为首要任务。同（tóng）时,在法（fǎ）规缺位情况下,因为缺乏（fá）国家层面（miàn）的（de）综合、统一管（guǎn）理,分散的管理模式势必（bì）会造成（chéng）管理（lǐ）目标、绩效考核标（biāo）准、社会公（gōng）平（píng）原则等（děng）诸多的不一致；结果只能造成对珍贵的自（zì）然文化遗产（chǎn）资（zī）源,以（yǐ）低标准低水平（píng）的维护替代高水平的科学有（yǒu）效的资源保护；以经济（jì）性开发特别是野蛮密集式旅游开发冲击资源保（bǎo）护和资源合理利（lì）用（yòng）。

（三（sān））公共景区管（guǎn）理目标与经（jīng）营（yíng）任务交叉,景（jǐng）区融资渠（qú）道狭窄

长期以来,公共景区（qū）建设和管理经费主要依靠各级（jí）行（háng）政主管部门的（de）部门经费划拨以及（jí）地区政府的财政拨款（kuǎn）,如国（guó）家主管部（bù）门和地方政府对（duì）自然保护区的投资一般仅限（xiàn）于（yú）基（jī）建（jiàn）、人头事业（yè）费（fèi）和专项（xiàng）补（bǔ）助（zhù）,社会投（tóu）资和国外捐助还很少；一般来说经费有限（xiàn）,投入缺口很大,造成了重（chóng）保（bǎo）护无资金（jīn）、重（chóng）资源（yuán）无（wú）效益的尴尬局面（miàn）；管（guǎn）理体制与财政约（yuē）束是导致公共景区机构的管理目标与经营任（rèn）务交叉的最重要（yào）原因,这种交叉问题促使了一（yī）些公共景区走上市场找出（chū）路,管（guǎn）理机构由（yóu）事业单位转向企业化（huà）经（jīng）营（yíng）,直至（zhì）股票上（shàng）市；这种貌似国家风景（jǐng）名胜区管理体制（zhì）创新（xīn）的事物（wù）,实（shí）为将（jiāng）国家珍（zhēn）稀自然文化遗产资源市（shì）场化,使我（wǒ）国薄（báo）弱的自然文化遗产（chǎn）管（guǎn）理工作雪上（shàng）加霜。

（四）公共（gòng）景区代（dài）理（lǐ）关系扭曲,集团利益现（xiàn）象严（yán）重

一些公共景区管理机构设置比较混乱（luàn）,政（zhèng）企（qǐ）不分、权责不清,将（jiāng）本属于全社会的公共资源（yuán）变成了某个利益集团的“私家（jiā）园林（lín）”和“摇钱（qián）树”,各部门集（jí）团在（zài）景区“割地开店”、管理经营两（liǎng）不误,从而扭曲了景区正常的委托—代理关系,导致了产权模糊和激励失效,严重损害了公共利益,造（zào）成了（le）“重（chóng）开发（fā）轻保护”下的资（zī）源过度开发和破坏（huài）。特别是随着（zhe）景（jǐng）区经营权的放开,外部利益集团看好自（zì）然文化（huà）遗产资源的资源资产特性（xìng）以及收益大风险小甚至无风（fēng）险性,纷纷向自（zì）然文化遗（yí）产资源伸手,出（chū）现了（le）众多（duō）的寻租、低价贱卖（mài）等现象（xiàng）；而有些人简单（dān）地把体制改革与放（fàng）权和市场化等同。殊不知,在国家自然文（wén）化遗（yí）产资源管理体制（zhì）上,放（fàng）权（quán）和市场化（huà）已（yǐ）经走（zǒu）得比（bǐ）老牌资本主义国家还要（yào）远了,不仅未合理实现公共利益诉求,而（ér）且还导致我（wǒ）国自然（rán）文化（huà）遗产资（zī）源成为（wéi）某些利益集（jí）团的“赚钱工具”,严重干扰了这些（xiē）公共资（zī）源的保护工作（zuò）。

（五）公共景区经济功（gōng）能（néng）无（wú）限扩大,价格设置不合理

目前（qián）,一（yī）些公共景区正在被急功近利（lì）者变成“旅（lǚ）游（yóu）经（jīng）济开（kāi）发区”,这种错位开发使“积极开发”替（tì）代了“合理利用（yòng）”,形成了重开发轻保护、重经济轻资源等不良观念,乃至（zhì）出现了景区城市（shì）化、商业化和（hé）人工化的（de）不良趋势此外（wài）。一（yī）些（xiē）公共景（jǐng）区将门票作为最大的经（jīng）济收入,以至于许多公（gōng）共景区（qū）的（de）门（mén）票“涨声（shēng）”一片（piàn）,而相应（yīng）的门（mén）票收入分（fèn）配并不合理,景（jǐng）区维护费和（hé）资（zī）源补偿费来源仍旧困难,公共景（jǐng）区门（mén）票没有体现（xiàn）它（tā）的本来（lái）功能（néng）。

（六（liù））公（gōng）共景区（qū）企业表现（xiàn）出程度不同的垄断（duàn）经营特征

比如黄山旅游股份公司将“景区（qū）内所有（yǒu）优（yōu）良企业的经营性资产归股（gǔ）份公（gōng）司所有”,并在黄山核心区（qū） “精华景区内（nèi）,享（xiǎng）有优先开发权和垄断经营权”,将黄山公共资源纳入企业的垄断经营中；其实,当地政府（fǔ）在推动风景区管（guǎn）理机构企业化经营（yíng）、景（jǐng）区上市过（guò）程中（zhōng）,对（duì）风景区经营服务的垄断（duàn）实际上（shàng）是一种“行政垄断”；虽然要（yào）求景区内（nèi）旅游经营（yíng）性设（shè）施的建设和经营必须服从保护的目（mù）标,但这决（jué）不影响（xiǎng）着这些握有（yǒu）硬性捆绑经（jīng）营项目的企业享有垄断经（jīng）营（yíng）的特权。特（tè）别（bié）是在景区管理（lǐ）机构与景区企（qǐ）业的自我代理、垄断经营、自（zì）我（wǒ）监管中（zhōng）,容易促使景区管理机构工作重点集中于吸引游客、提高门（mén）票收入,即经营性项目上,出（chū）现了（le）景区“人（rén）满（mǎn）为患”现象；同时,为（wéi）了（le）拉（lā）动游客量,各地政府和各景区不惜投巨资在公共景区核心（xīn）区内修建大型索道、宾（bīn）馆和娱乐场（chǎng）所以应（yīng）付假日里超载的游客量,出现了区内“屋满为患”现象。

四、我国公共景区未来政府规制的若干建议

针对上述问题,我国公共景区（qū）在未来政（zhèng）府（fǔ）规制必须在强调保护与开发动态平衡（héng）、公（gōng）平与效率双向兼顾（gù）的前提下（xià）,研究“市场（chǎng）失（shī）灵”和“规制失效”下公共景（jǐng）区政（zhèng）府规制优化（huà）的途径,从而进入（rù）了再（zài）规制（zhì）与放松规制并存阶段（duàn）,以期更（gèng）好地（dì）实现保（bǎo）护作为人（rén）类遗产的（de）资源和满足（zú）人们的旅游休闲（xián）需求的（de）双向功能,平衡公共（gòng）景区各相（xiàng）关利益集团（tuán）的权益要求,提高公共景（jǐng）区整体福利。

（一）在肯（kěn）定公共（gòng）景区所有权与经营权（quán）分（fèn）离（lí）的（de）基础（chǔ）上,完善以经（jīng）营权转让为（wéi）核心的公共景区产权流转（运行）制度

在强调“市场在资源配置中的基础性作用”的同时,发（fā）挥制度在解决公共领域“市场（chǎng）失灵（líng）”、有效供给、公平发展等方面（miàn）的（de）关键性（xìng）作用,从而为各类公共景（jǐng）区如何推进资源向产（chǎn）品、资源向（xiàng）资本的合理转化,资（zī）源权（quán）益进入产品市场（chǎng）和资本市场实现高效益（yì）运作提供制度保障（zhàng）；同时通过合理地评估公共旅游资产的现存（cún）价（jià）值和未来增值（zhí）,构建公平（píng）、有效的公共（gòng）景（jǐng）区产权变更（gèng）、流（liú）转与交易等运行机制,确保（bǎo）国有旅游资产的保值与（yǔ）增值任务,促进景区（qū）各（gè）利益（yì）相关主体的权责利分配,实（shí）现景区保（bǎo）护公共资源和承担社会公益的功能（néng）,达到可持续发展（zhǎn）的目的。

（二）结合景（jǐng）区（qū）政企制度设（shè）置,根据产权有效运行要求,进（jìn）一步完善公共景区委托代理契约关系（xì）

构筑（zhù）合理有效的景区企业代理机制,完善景区委托管理契约制度,从而理顺景区管（guǎn）理机（jī）构与景（jǐng）区企业的关系（xì）,通过相关制度（dù）设计来保障（zhàng）企业能够在景区（qū）竞（jìng）争性业务（wù）领域实现市（shì）场化、企业化和专业化中发挥主体作（zuò）用；从（cóng）而建立起适应不同类型公（gōng）共（gòng）景区的管理体制,以整合公共（gòng）景区多（duō）元化目（mù）标与功能,协调各相关利益主体的利益诉求（qiú）,以确（què）保实现“强调公平兼顾效（xiào）率（lǜ）、严格保（bǎo）护积极开发”的（de）双重（chóng）要（yào）求,避（bì）免引发公地（dì）悲（bēi）剧、拥挤、利（lì）益冲突（tū）等问题,提（tí）高资源配置效率,促进利益平衡与增加整体福利（lì）。

（三）设计和实施体现公平、公（gōng）益性（xìng）,追求高效率的政府干预（yù）方式,达到“科学（xué）”、“和谐（xié）”发展公共景区事（shì）业的目标

公共景区承担着社会公益事业和市（shì）场经济企业（yè）的“双头重任”,存在保护与（yǔ）开发（fā）、公平与效率（lǜ）的矛盾（dùn）,政（zhèng）府干预一向占据主导地（dì）位,但原有体制（zhì）下（xià）的政府干预只会造（zào）成低（dī）效率,旧的管制体系反而成（chéng）为有效治理（lǐ）的障（zhàng）碍,必须探索从公共利（lì）益（yì）范式到利益集团范（fàn）式下的激励性规制体系,在（zài）新（xīn）的管（guǎn）理（lǐ）体制下,寻找和尝试（shì）新的（de）政府干预手段（duàn）,以提高政府规制效果。

综（zōng）上所述,我国公共景（jǐng）区政（zhèng）府规制经（jīng）历了停滞阶段、规制阶段和放松规制（zhì）阶段,将进入再规制与放（fàng）松规制并存阶（jiē）段,通过产权（quán）规制、税费规制、价格规（guī）制、特许经营（yíng）权规制和进入退出规制等众多（duō）途径和方法,以促进我国公共景（jǐng）区科学、和谐发展。